基本上，一线行政中的“临时工”面临的不是合法性不足的问题，而是背后的理念错乱的问题。从“临时工”的政治合法性来说，它是历史上的简约治理传统和群众路线的产物，并且，为人民服务至今还是一线行政的宗旨。在“临时工”出现行政瑕疵伊始，相关的行政执法部门就不约面同地选择了“依法行政”的理念，试图通过行政理性化和法治来约束这些一线行政人员。从理论上说，依法行政和为人民服务之间不应该产生冲突，但在具体操作中却处处显得不相适应。为人民服务基本上是一个积极行

　　政理念，强调实质正义，因此早期的治安联防队和城管协管在一线执法中的“临时工”身份彰显不出来，都在积极地办案、管理城市。因为，为人民服务不分“临时工”还是“正式工”。为了将行政事务办好，对程序的要求并不那么严格:出现的一些行政瑕疵，只要没有恶意，也是可以原谅的。但是，法治理念基本上是消极行政理念，其核心在于防止滥权、消除行政瑕疵。因此，它并不鼓励积极行政，也极为强调程序正义。因为“临时工”没有执法权，其一线行政实践中的身份反面得到了凸显。在某种意文上，越是强调其“非法”身份，就越容易出现行政瑕疵。

　　客观上说，街头执法的复杂性导致执法权的行使不可能那么严格，此外，街头执法领域对积极行政的需求极大，执法人员如不主动介人，街头秩序就难以维持。因此，几乎所有行政部门，无论是出于理念，还是出于现实需求，对群众路线的呼唤要比法治来得更切实一些。协警和协管都属于辅助性岗位，没有执法权，但由于执法力量有限，正式执法人员为有效执法基本上依赖于“临时工”。因此，在某种意义上是正式执法人员有意让渡部分权力给“临时工”。从逻辑上看，一些行政部门有意让“临时工”在最前线做行政执法，的确有让“临时工”当罪羊的考虑。因为，街头执法极为复杂，是最容易出现行政瑕疵的地方即便正式执法人员也难以避免出错。这样就导致了一个错位:正式行政人员在法治观念的引导下尽量避免出现行政过错，而这最安全的方法是消极行政，最直接有效的措施是让“临时工”冲在最前线。

　　为了解决“临时工”执法的困境，执法机关有意在行政管理上下功夫。比如，公安机关在治安联防队中实行“于警带班”制度，一些城市的城管对正式城管和协管进行“捆绑式”管理。从表面上看，这些制度加强了正式行政人员街头执法的责任，尤其是强化了其对非正式行政人员约束的职责。但实施的逻辑却很可能演变为，在正式行政人员与非正式行政人员之间创造一个行政等级，同时一线行政人员的正式行政人员可以合法地管理非正式行政人员。因此，一线执法人员真的只能是那些协警、协管了。在某种意义上，这是在进一步强化非正式行政人员的“临时工”身份。

　　弱化非正式行政人员“临时工”身份的最有效措施并非加强行政管理，而是提高其在行政体系中的地位，如劳动法所规定的同工同酬、将“临时性”用工转化为相对稳定的用工、将治安联防队员改编为协警。